加强英雄烈士纪念设施保护管理，是保护英雄烈士，维护社会公共利益，传承和弘扬英雄烈士精神、爱国主义精神，培育和践行社会主义核心价值观的应有之义。近代以来，我省涌现了无数为争取民族独立、人民自由幸福而献身的革命烈士，烈士纪念设施作为传承烈士精神的重要载体，其管理保护工作一直受到各级党委和政府的高度重视。根据《中华人民共和国英雄烈士保护法》《烈士褒扬条例》等法律、法规，结合本省实际，在全面总结经验、深入调查研究、广泛听取各方意见建议的基础上，经过充分研究和论证，《江苏省英雄烈士纪念设施保护管理办法》（以下简称《办法》）经省政府第95次常务会议审议通过，自2022年2月1日起施行。《办法》有利于完善我省英雄烈士纪念设施保护管理体系，促使各地各部门各单位认真履行英雄烈士纪念设施保护管理职责，对进一步加强我省英雄烈士纪念设施的建设、保护、管理和运用，传承和弘扬英雄烈士事迹与精神，培育和践行社会主义核心价值观，具有十分重要的意义。

一、制定背景

（一）制定《办法》是更好贯彻落实党和国家政策部署及上位法要求的需要。2018年11月，习近平总书记对规划建设好纪念设施做出重要批示。2019年2月，习近平总书记在退役军人事务部呈报的报告上批示，要加强对烈士陵园的规划、建设、修缮、管理维护。2018年5月1日实施的《中华人民共和国英雄烈士保护法》为保护英雄烈士、弘扬英雄烈士精神提供了根本遵循，从“英雄烈士”的名称定位、保护框架、基本精神，到英雄烈士保护的基本措施作出了具体规定。2011年8月1日实施的《烈士褒扬条例》第四章以九条的篇幅规定了“烈士纪念设施的保护和管理”。我省现行的《江苏省革命烈士纪念建筑物管理保护办法》（苏民优〔2007〕25号）制定于2007年，已严重不适应党和国家各项政策部署以及上位法的要求，亟需制定《办法》。

（二）制定《办法》是更好明确相关部门责任的需要。英雄烈士纪念设施的建设、保护、管理和运用是一个系统性工程，它既需要各部门分工负责、各司其职，更需要相关部门密切配合、形成联动机制。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅、中央军委办公厅印发了《烈士纪念设施规划建设修缮管理维护总体工作方案》（厅字〔2019〕38号）。与此配套，我省制定了《江苏省烈士纪念设施规划建设修缮管理维护工作实施方案》以及相应规划，对省内各级人民政府、英雄烈士纪念设施保护管理的主管部门、英雄烈士纪念设施保护管理单位、各级政府职能部门提出了具体工作要求，并已开展了较好的协调配合。为更好地推动政府相关部门职责的落实及各部门之间联动机制的运行，亟需将这些经验做法提升为立法形式加以总结和固化，并结合实际，形成长效化推进机制，保持工作的延续性和稳定性。

（三）制定《办法》是更好保护我省英雄烈士纪念设施的需要。近代以来，无数革命先烈、仁人志士在江苏大地上用生命和热血，谱写了一幕幕英勇奋斗、前赴后继、可歌可泣的感人英雄事迹，其精神泽被四海。江苏大地更是涌现出了雨花英烈事迹、新四军铁军事迹以及淮海战役事迹等代表性的英雄烈士事迹，这些英烈事迹是江苏众多红色文化遗产资源的突出代表，蕴含着中国共产党人初心使命和为民情怀的宝贵精神财富。据统计，全省现有英雄烈士纪念设施38347处，其中陵园749处，陵园内设施27410处，陵园外设施10188处。其中国家级英雄烈士纪念设施有徐州淮海战役烈士纪念塔、赣榆县抗日山烈士陵园、泗洪县烈士陵园、泰兴市杨根思烈士陵园等14个；省级英雄烈士纪念设施有阜宁县芦蒲烈士陵园、无锡市革命烈士陵园、苏州市烈士陵园、江都市烈士陵园等21个。这些英雄烈士纪念设施的保护、管理、运用亟需法律制度保障。《办法》进一步健全英雄烈士纪念设施的保护管理机制，理顺英雄烈士纪念设施隶属关系，整合英雄烈士纪念设施资源，加强英雄烈士纪念设施标准化管理，明确设施建设、运营管理、祭扫服务等管理服务标准规范，将推动全省英雄烈士纪念设施保护管理工作有力有序进行。

二、制定过程

省政府将《办法》列为2021年立法计划正式项目后，省退役军人事务厅立即启动起草工作，成立了主要负责同志为组长的起草工作领导小组。2021年2月至5月，经组织起草、书面征求意见、立法风险评估以及多轮研讨与调研后，完成了《江苏省英雄烈士纪念设施保护管理办法（草案）》以及立法起草说明。2021年4月，省退役军人事务厅将《办法（草案）》（征求意见稿）在门户网站公示，征求社会各界意见。4月30日，省退役军人事务厅在南京组织召开立法专家论证会，充分听取立法建议，在此基础上形成草案送审稿报送省政府。

6月1日，省司法厅收到省政府办公厅批转的《江苏省英雄烈士纪念设施保护管理办法（草案）》（送审稿）后，进行初步审查，按立法程序向省有关部门和13个设区的市、3个省直管县政府书面征求意见，并通过门户网站向社会公开征求意见。9月23日，省司法厅会同省退役军人事务厅在南京市开展实地调研，听取南京市有关部门、基层单位以及烈士陵园的意见和建议。在广泛征求意见建议的基础上，省司法厅会同省退役军人事务厅对草案文本逐条研究，反复修改。11月5日，省司法厅召开立法协调会，进一步协调意见，取得共识。经过反复研究、修改，形成《办法（草案）》报送省政府常务会议审议。

在《办法》制定过程中，重点把握好以下几点：一是贯彻习近平总书记和党中央、国务院对英雄烈士纪念设施保护管理的部署要求，明确体制机制；二是坚持问题导向，有针对性地解决我省英雄烈士纪念设施保护管理工作中的难点问题，有针对性地提出对策、明确举措；三是突出我省拥有众多革命老区、具有鲜明红色烙印的特色，将我省英雄烈士纪念设施保护工作的思路与经验通过立法加以固化，使制度内容既符合实际，又体现特色。

三、主要内容

《办法》共6章40条，主要内容如下：

（一）完善英雄烈士纪念设施保护管理工作机制。根据《中华人民共和国英雄烈士保护法》《烈士褒扬条例》规定，结合我省实际，《办法》进一步细化明确了纪念设施保护管理工作机制。一是确立了基本原则。强调纪念设施保护管理工作坚持党委领导、政府主导、部门协同、社会参与，遵循保护为主、科学规划、属地管理、合理运用的原则。二是明确了政府和各部门职责。对地方政府落实纪念设施保护管理工作责任，以及推动纪念设施建设、保护和运用提出具体要求。明确了退役军人事务部门和有关部门的工作职责，要求乡镇人民政府和街道办事处、村（居）民委员会配合做好纪念设施保护管理相关工作。三是建立社会参与机制。鼓励社会通过捐赠、提供志愿服务等方式，参与纪念设施保护管理工作。倡导学校到纪念设施开展社会实践活动、主题日活动以及入党、入团、入队仪式，支持单位组织新入职人员在纪念设施举行宣誓仪式和纪念活动。

（二）明确英雄烈士纪念设施建设要求。《办法》对纪念设施的建设作了专章规定，分别明确了纪念设施新建、改建、扩建、迁建要求。一是明确纪念设施的新建要求。规定新建纪念设施应当坚持科学合理的原则，明确了纪念设施建设环境、建设规模、预留发展空间、设施配套等要求。规定新建纪念设施要与其他红色资源相衔接，与爱国主义教育、革命传统教育等需求相协调。二是规范纪念设施的改建、扩建行为。明确改建、扩建纪念设施应当保持原有风貌风格或者与其相协调，具有历史价值的已建部分一般只做修缮维护。改建、扩建期间，应当加强对碑、亭、塔、祠、陵、墓和塑像等已建主体纪念设施的保护。三是确立纪念设施的迁建原则。规定除零散纪念设施外，纪念设施一般不得迁建。确需迁建的，对可以迁移的有历史价值的纪念设施，应当同步予以保护性迁移；明确对零散烈士墓按照应迁尽迁、集中管护的原则就近迁移至烈士陵园或者集中安葬地。

（三）建立英雄烈士纪念设施保护机制。《办法》在保护措施方面主要规定了以下内容：一是对纪念设施实行分级保护。落实国家级纪念设施的申报程序。规定对省级、设区的市级、县级纪念设施建立名录和备案制度，明确纪念设施等级动态管理机制。对未列入等级或者不具备设立保护单位条件的纪念设施，规定了委托保护制度。二是加强纪念设施周边环境保护。规定纪念设施及其周边应当保持庄严、肃穆、清净的环境和氛围。不得邻近纪念设施建设垃圾填埋、污水处理、化工生产和储存、大型游乐和演出等影响纪念设施环境和氛围的建筑物、构筑物和场所。三是明确纪念设施保护范围和禁止性行为。规定纪念设施应当划定保护范围，明确了保护范围内的禁止性行为，规定了保护单位对禁止性行为进行劝阻、制止或者向有关部门报告的义务。四是明确主管部门和保护单位的保护职责。规定保护单位应当确保设施设备外观完整、题词碑文字迹清晰、整体环境清洁优美，履行相关的保护职责。规定退役军人事务部门以及保护单位在检察机关开展纪念设施保护相关的公益诉讼时，应当积极支持和配合，在履行保护管理职责过程中发现有侵害英雄烈士的行为，需要提起公益诉讼的，应当向检察机关报告。

（四）强化英雄烈士纪念设施的运用。《办法》第四章规定了纪念设施的运用，主要内容包括：一是明确纪念设施运用的总要求。规定纪念设施资源运用要与乡村振兴、文化建设、红色教育相结合，打造红色文化品牌、红色教育路线和特色精品展陈。明确退役军人事务部门在纪念设施运用方面的指导、协调职能以及开展纪念祭扫、陈列布展、史料研究、宣传教育的总体要求。规定纪念设施资源的运用不得擅自改变设施结构和外观，禁止以歪曲、贬损、丑化、低俗化等方式运用设施资源。二是完善纪念祭扫的服务和保障。明确每年清明节、烈士纪念日等节日和重要纪念日期间，政府及有关单位应当组织开展英烈纪念祭扫活动。规定保护单位应当健全服务和管理规范，为各种纪念、祭扫和瞻仰活动提供便利与保障。支持保护单位运用现代信息技术，推行网上祭扫活动。三是明确史料研究和陈列布展的相关规定。规定保护单位应当开展英雄烈士遗物、史料以及相关档案的搜集整理、事迹编纂工作。对陈列布展及其优化工作提出具体要求。四是规范宣传教育的相关内容。规定政府及其部门要运用媒体宣传、社会宣传、公益广告宣传等多种方式，宣传英雄烈士事迹，弘扬英雄烈士精神。明确建立完善全省英雄烈士纪念设施数据库、保护名录和电子地图，方便公众查询和使用等内容。

（五）加强监督管理。为更好落实相关制度和规定，《办法》建立了相应的监督保障制度。一是突出建立管理工作制度。明确退役军人事务部门在监督管理中应当加强制度建设，并对保护单位履行工作职责情况进行监督检查。建立解说词审查制度。二是强化监督考核。规定退役军人事务部门应当加强对纪念设施保护管理工作的监督考核，将工作开展情况纳入双拥模范城（县）创建活动考评内容。明确退役军人事务部门应当指导保护单位对捐赠的物品进行妥善保管，建立捐赠档案。